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(首发)李万慧研究员访谈:深化中央与地方财政关系改革,推动政府治理体系和治理能力现代化
高赔率高反水彩票平台      来源:重庆社科院(市政府发展研究中心)      2020年5月27日   


 

 

中央与地方政府间财政关系改革进行时

高赔率高反水彩票平台网:中央与地方政府间财政关系包括哪些内容?近年来中央推出了哪些改革?

李万慧:概括起来,政府间财政关系包括中央和地方的事权与支出责任划分、财权划分以及中央对地方的财政转移支付这几个方面。

近年来,中央与地方政府间财政关系改革主要集中在这几个方面。

在事权与支出责任划分方面,2016年国务院下发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出了中央与地方事权和支出责任划分改革的指导思想、总体要求和划分原则、改革的主要内容、保障和配套措施以及职责分工和时间,此后我国中央与地方事权和支出责任划分改革加快推进。2018年,中央推出基本公共服务领域中央与地方共同事权与支出责任、医疗卫生领域中央与地方事权与支出责任划分方案;2019年,中央又推出科技、教育以及交通运输领域中央与地方事权与支出责任划分方案。因此,截至目前,中央已推出了1项总的指导意见和5项具体事权领域的改革。

在财权划分方面,2016年5月1日起,营业税改增值税试点工作在全国全面推开。这意味着曾经作为地方税第一大税种的营业税走入历史,代之以统一的增值税。当然,营改增后,增值税也由过去的中央与地方七五和二五分享改为了中央与地方五五分享。此外,2019年,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,提出后移消费税征收环节并稳步下划地方。值得注意的是,以往的财权改革,无论是所得税,还是营业税,以及后来的营改增,都是由地方税改为中央与地方共享税。而消费税则是由中央税改为地方税,这是与以往完全相反的改革方向,是一个值得观察的地方。

在财政转移支付方面,2014年,国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》,提出“优化转移支付结构。完善一般性转移支付增长机制,增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”,这是中央首次明确提出我国财政转移支付结构的改革方向是以一般性转移支付为主并明确了一般性转移支付的比例目标。同年,国务院下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,又进一步对财政转移支付的改革方向和目标进行了具体化。

中央与地方事权和支出责任划分改革取得重大进展

高赔率高反水彩票平台网:中央与地方事权和支出责任划分改革已经是紧锣密鼓地推进,请具体谈一谈这方面的改革。

李万慧:事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。政府间事权与支出责任划分、财权划分是中央和地方财政关系的核心命题。合理划分中央与地方事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

中央与地方事权和支出责任划分改革是分税制改革的延续和深化。我国现行的财政管理体制是1994年实行的分税制,当时的改革目的主要是提高“两个比重”,即全国财政收入占国民生产总值的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重,而在中央与地方支出责任划分方面则基本上是“白描”,是维护原状的。从分税制改革以后对于中央和地方事权和支出责任的处理来看,相当长一个时期是依赖于中央对地方的财政转移支付的大规模运用来试图解决分税制运行中的地方事权与财权不对称的问题,但造成的问题也是相当多的。除了中国已形成世界上最大规模的政府间财政转移支付之外,主要是中央与地方事权和支出责任的交叉、重复与职责不清,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务而中央承担过多,地方没有担负起相应的支出责任;不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多。等等。

所以,2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,可以理解为分税制改革以来,中央对于中央与地方事权和支出责任划分的一次系统性思考,是一部纲领性文件。它试图在相当程度、相当范围内改变中央与地方事权与支出责任不清的问题。从目前推出的多个领域的中央与地方事权和支出责任划分改革来看,既列出了细化的事权和支出责任清单,又细分出了中央事权、地方事权以及中央与地方共同事权,尤其是对于中央与地方共同事权,明确列出了中央与地方分担的比例,应当说较以往的事权与支出责任改革是重大的进展。当然,这几项改革推出时间较短,成效与不足都需要一个时期的观察和评估。

高赔率高反水彩票平台网:十九届四中全会对中央与地方事权划分改革也有若干提法,请问你对此怎么看?

李万慧:我认为,在中央与地方事权和支出责任划分取得重要进展,基本公共服务、医疗卫生、教育、交通运输以及科技等领域的事权和支出责任得到比较清晰的划分的同时,也要看到,由于事权和支出责任的广泛性,中央与地方的事权和支出责任仍然有部分领域存在划分不清晰、不合理、不规范的问题,需要伴随着改革的深入推进而进一步予以明确。此外,与我国国家发展战略调整相适应,也需要中央与地方事权和支出责任的进一步调整和明确。

党的十九届四中全会提出“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权”。这其中,中央提出在知识产权保护方面强化中央事权和支出责任,知识产权保护是创新驱动发展战略的重要组成部分,充分体现了中央对于知识产权保护工作的重视;我国老龄化社会的到来对养老保险支付提出了巨大挑战,我国各区域人口年龄结构的较大差异也要求养老保险的国家统筹,由中央承担更多的事权和支出责任,既符合我国国情,也符合国际上由中央财政更多地承担养老保险事权的普遍做法;生态优先、绿色发展是我国的一项重大国家战略,生态环境保护是绿色发展的前提和基础,尤其是跨区域生态环境保护涉及到外溢性问题,需要更高层级政府的统筹协调。中央在“跨区域生态环境保护”中加强事权,既有利于中央在协调跨区域生态环境保护中作用的发挥,也是中央坚定生态优先、绿色发展的具体体现。

强化中央税收应当优先于建立地方税体系

高赔率高反水彩票平台网:营改增之后,建立地方税体系的呼声似乎也越来越高,对此你怎么看?

李万慧:营改增之后,原来属于地方税第一大税种的营业税不复存在,而代之以中央与地方的共享税即增值税。从学术界来看,主张建立地方税体系的理由无外乎两点理由,一个理由是说营改增之后,地方缺乏主体税种。另一个理由是说国外发达国家的地方政府普遍建立了地方税体系。

个人认为,强化中央税收应当优先于建立地方税体系。有这样几方面理由:

其一,地方主体税种建设已经取得了长足的进步。尽管营改增之后地方失去了第一大地方税主体税种,但也要看到,与此同时,属于地方税的房产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税、印花税、耕地占用税等小的税种其实已经得到了很大的发展。据统计,这些地方税占地方税收的比重已从2008年的14.6%增加到了2017年的23.4%,是所有税种中增长最快的。这也表明,地方政府也在着力发展属于地方独享的税种并且取得了长足的进展。

其二,财政收入分权的底线是要避免中央财政收入占比进一步下滑。中央财政应当保有一个占有支配性地位的财政收入份额,这是世界各国的普遍作法。而事实上,即便1994年分税制改革以后,中央财政收入占比得到了极大的提高,但中国仍然属于世界上财政收入最为分权的国家,2017年中国中央财政收入占比较OECD国家平均水平低大约30个百分点。

不仅如此,还要看到,1994年当年中央财政收入占比达到55.7%即成为最高占比,以后年度上下波动,但始终未曾突破这一比例。值得高度关切的是,2011年是个分水岭,当年中央财政收入占比下滑到50%以下。我们可以想见,如果任由这种势头漫延下去,中央财政收入占比将进一步下降。

其三,所谓西方国家的地方税体系其实均为小而零散的税种。学术界可能将主体税种当成了大额税收,其实,西方国家的地方税即便有主体税,也是小而零散的税种。事实上,现代国家的中央政府普遍独享或共享增值税、所得税这些大宗税种,留给地方的税收要么税基狭窄,要么税源不足,好一点的也只能是对大宗税种的附加征税而已。

我们以德国为例,目前,德国全国范围内征收50多种税种。这些税种涵盖了增值税等较为宽广的税基到啤酒税、咖啡税等极窄的税基。这其中,共享税主要包括增值税、公司所得税、个人所得税、工资税、资本利得税、进口销售税及营业税等。因此,剩余留给地方一级的税种主要包括啤酒税、不动产税、狗税、饮料税、售卖酒精特许税、娱乐业税、第二住宅税及渔猎税等这些小额、零星的税种。其他国家也不例外,也就是说,西方国家地方政府并不存在大宗的主体税种。

总之,中国作为一个大国,东中西地区差距非常之大,中央政府需要一个较大比例的收入份额去实施均等化转移支付,弥补地区间的公共服务差距,服务于政府治理能力和治理体系现代化的需要。(办公室)


 
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